구역지정전 동의서에 의한 추진위 승인 ‘위법’ 파장은…
‘전국 구역지정전 추진위’ 법 개정 전 승인돼 파장 “無”
지난달 27일 대법원 판결선고가 있은 이문2재정비촉진구역의 구역지정전 동의서 ‘위법’ 판결에 대해 전문가들은 두 가지 쟁점이 있을 수 있다고 판단했다.
첫째로 대법원은 판결문에서 “당시 관련 법리가 명확하지 않은 등의 사정이 있었기 때문에 내려진 처분을 무효로 돌릴 정도는 아니다”고 판단했다. 그렇다면 도시 및 주거환경정비법 개정 이후 관련 법리가 명확하게 명시된 상태에서의 추진위원회 승인은 어떻게 볼 것인가가 그 하나이고,
둘째는 2009년까지 이슈가 됐던 사항으로 정비구역 지정전과 구역지정이 확정된 이후의 사업지 면적이 달라진 경우에는 또 어떻게 볼 것인가이다.
먼저, 도정법이 개정된 이후의 추진위 승인에 대해 알아보면, 구역지정 전 추진위 승인에 대해서는 과거 인정됐던 사항이다. 2006년에 있은 국토해양부(당시 건설교통부)의 질의회신을 살피면 ‘정비구역 지정 전 조합설립을 위한 추진위원회 설립 가능 여부’에 대해 국토부는 “정비사업을 추진하기 위하여 설립하는 조합설립추진위원회는 정비구역으로 지정된 구역의 토지등소유자 50%이상의 동의를 받아 설립하도록 규정하고 있으나, 건설교통부 유권해석에 의하여 정비기본계획에서 정비예정구역으로 지정된 지역에 대하여도 조합설립추진위원회 설립이 가능함을 알린다”라는 회신을 남겼다.
이렇듯 당시의 상황은 정비예정구역으로 지정돼 있다면 추진위원회 승인이 가능하도록 하고 있었다.
하지만 이와 관련한 도정법은 2009년 2월 6일 개정됐다. 도정법 제13조 제2항을 보면 <조합을 설립하고자 하는 경우에는 제4조에 따른 정비구역지정 고시 후 위원장을 포함한 5인 이상의 위원 및 제15조제2항에 따른 운영규정에 대한 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 조합설립을 위한 추진위원회를 구성하여 국토해양부령으로 정하는 방법과 절차에 따라 시장·군수의 승인을 얻어야 한다>로 개정했다.
이에 따라 2009년 2월 이후부터는 전국의 모든 재건축·재개발사업은 구역지정 확정 고시 후 추진위원회 승인을 신청해야 한다.
그렇다면 지금의 추진위원회는 어떤가. 서울을 비롯한 전국의 재건축·재개발 추진위원회는 기본계획이 고시된 직후인 2006년과 2007년 사이에 추진위원회 승인을 받은 곳이 상당수이다. 따라서 이번 대법원의 판결에 따라 구역지정 전 추진위원회 승인 ‘무효’파장은 없거나 아주 미미할 것이라는 게 관계 전문가들의 판단이다.
두 번째로 구역면적이 달라진 경우는 어떻게 볼 것인가에 대해서 관련 전문가들은 큰 위험이 없을 것이라는 의견이다.
이번 대법원 선고가 있은 이문2재정비촉진구역의 경우 당초 약 20만㎡의 광역적인 면적이 정비구역으로 지정될 것으로 보고 토지소유자들에게 동의서를 받았지만 구역이 확정고시 된 시점에는 9만여㎡로 반 이상 줄어들어 문제가 됐던 것이다. 동의서를 받을 때는 20만㎡로 개발될 것이라고 했지만 실제로는 9만여㎡ 밖에 개발되지 않아 그 사정으로 받은 동의서는 일관성이 유지된다고 보기 어려워 승인처분은 위법하다는 것이 재판부의 판단이다.
하지만 전국의 재건축·재개발사업지의 현장은 이문2구역과 유사한 상황의 사업지는 많지 않을 것이며, 정비구역의 면적이 차이가 거의 없을 것으로 예상되는 경우에는 그 하자가 중대명백하지 않아 무효가 되기 어렵다는 것이 법률 전문가들의 판단이다.
이와 유사한 사례로 광주 신가동의 재개발사업에 대한 대법원 판결을 들 수 있다.
재판부는 신가재개발사업에 대한 판결에서 “법률관계나 사실관계에 대해 법 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 않아 해석에 다툼의 여지가 있다면 행정관청이 잘못 해석해 행정처분 했다하더라도 이는 처분 사실을 잘못 해석한 것에 불과해 하자가 명백하다고 할 수 없다”며 “행정처분 대상이 되지 않는 법률 또는 사실관계에 대해 처분의 대상이라고 오인할 만한 객관적 사정이 있는 경우 사실관계를 정확히 조사해야 비로소 처분대상인지를 밝힐 수 있을 때에는 비록 오인한 하자가 중대하다고 할지라도 외관상 명백하다고 할 수 없다”고 명시했다.
또한 대법원은 이번 판결에서 추진위원회 구성 동의 철회 방법에 대해 명시하고 있다. 대법원은 추진위원회 구성 동의의 철회 방법은 동의 방법과 마찬가지로 인감을 첨부해야 비로소 그 효력이 인정된다는 것이다.
대법원 제1부는 판결문에서 “구 도시정비법 제17조 도시정비법시행령 제28조에서는 이미 추진위원회 구성에 관하여 동의한 토지등소유자라 하더라도 그 추진위원회가 관할관청에 대해 승인신청을 하기 전에는 기존의 동의를 철회할 수 있도록 하되, 그 방식으로는 추진위 구성에 관한 동의와 마찬가지로 인감도장을 사용한 서면동의의 방법에 의하고 인감증명서를 첨부하도록 규정하고 있으므로 이러한 방식에 따르지 않거나 승인신청 후에 한 동의철회는 효력이 없다”고 판시했다.
행정처분이 당연 무효 되기 위해서는
첫째, 하자가 법규의 중요부분을 위반한 중대한 것으로 객관적이어야 하며,
둘째, 하자의 중대·명백 여부의 판별에 있어 법규의 목적, 의미, 기능 등과 구체적 사안 자체의 특수성에 관해서도 합리적 고찰이 있어야 한다.
셋째, 행정청이 법규나 사실관계에 대해 그 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석의 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다 할 것이다.