국가 재정통계 작성의 국제 기준이 빠르게 바뀌고 있다. 변화의 기본 방향은 재정활동의 영역을 보다 포괄적으로 정의함으로써, 잠재적인 공공부문의 채무 부담까지 파악하려는 것이다. 유럽 재정위기 당시 스페인의 경우에는 중앙정부보다 지방정부의 부채가 더욱 커다란 불안요인으로 대두된 바 있고, 미국의 서브프라임 모기지 사태 당시에는 양대 국책 모기지(주택담보대출) 기관이던 페니메이(Fannie Mae)와 프레디맥(Freddie Mac)을 국유화하는 과정에서 많은 재정이 투입된 바 있다. 이러한 경험의 영향으로 중앙정부뿐만 아니라 지방정부와 기금, 나아가 공공기관까지 아우르는 다양한 공적 채무 지표를 측정함으로써 국가가 책임질 가능성이 있는 채무 수준을 보다 정확히 파악하려는 것이 최근의 국제적 흐름이다.
이러한 추세를 반영하여 전통적인 국가 채무(national debt) 대신 보다 넓은 개념의 일반정부 부채(general government liability)가 국가 간 재정 상태 비교를 위한 지표로서 널리 활용되고 있다. 여기서 한발 더 나아가, 최근에는 세계은행(World Bank), OECD, 국제통화기금(IMF) 등 9개 주요 국제기구가 공동으로 공기업 부문까지 포괄하는 공공부문 채무(public sector debt) 통계의 산출 및 공개를 추진하고 있다. 아래에서는 새로운 국제 재정통계 기준에 따른 우리나라의 일반정부 부채 및 공공부문 채무 수준을 여타 국가들과 비교함으로써, 우리나라 공적 채무의 특징 및 문제점을 살펴본다.
주요국 대비 우리나라의 일반정부 부채 수준 낮은 편
공적 채무 측정에 있어 우리나라는 비교적 최근까지도 국가 채무(national debt) 지표를 활용해 왔다. 국가 채무는 우리나라의 국가재정법 및 국제통화기금의 1986년 재정통계작성지침(GFSM: Government Finance Statistics Manual)에 기반하여, 공공부문 중 중앙정부와 지방정부의 일반회계 및 특별회계, 일부 기금만을 대상으로 작성된다. 현금주의 회계기준을 적용하여 중앙정부와 지방정부가 직접적인 상환의무를 지는 현 시점의 확정채무만을 측정한다.
그러나 2001년 발표된 국제통화기금의 재정통계작성지침(2001년 GFSM)에 따라 일반정부 부채(general government liability) 지표를 작성하고 활용하는 국가들이 늘어나자, 우리나라도 2011 회계연도를 대상으로 한 최초의 일반정부 부채를 2012년 12월에 이르러서야 산출했다. 일반정부 부채는 정부의 범위를 보다 포괄적으로 설정하여 정부 기능을 수행하는 비영리공공기관도 포괄하여 작성되며, 이는 UN의 1993년 SNA(System of National Accounts) 지침상 중앙정부와 지방정부로 구성된 일반정부(general government)의 개념과 일치한다. 또한, 발생주의 회계기준을 적용하여 예수금, 미지급금 등 발생주의 부채 항목도 포함된다.
지난해 말 산출된 우리나라의 2011 회계연도 일반정부 부채 규모는 468조 6천억원으로서 GDP 대비 37.9% 수준이다. GDP 대비 국가채무 비율이 34%인 것과 비교하면 3.9%p 늘어난 것이다. 이는 재정위기를 겪었거나 겪을 가능성이 있는 일본(205.3%), 그리스(175.2%), 이탈리아(119.8%) 뿐만 아니라, 미국(102.2%), 영국(99.9%), 독일(86.4%) 에 비해서도 낮은 수치다. 스웨덴(49.2%), 스위스(40.2%), 노르웨이(33.8%) 등과 비슷한 수준으로서, OECD 국가 전체 평균이 102.9%임을 감안하면 경제 규모 대비 일반정부 부채 규모는 많지 않아 보인다.
일반정부 부채 지표만으로 재정 건전성 속단하기 어려워
그렇다면 이러한 일반정부 부채 규모 및 GDP 대비 비율 수준에 근거하여 우리나라의 재정 상태가 건전하다고 판단할 수 있을까? 이에 대한 결론은 다소 신중할 필요가 있는데, 이는 일반정부 부채 지표가 공공기관 분류가 어떻게 이루어지느냐에 따라 크게 달라지기 때문이다. 즉, 공공부문에 포함되는 공공기관들을 일반정부에 포함되는 비영리공공기관으로 분류할 경우 이들의 부채는 일반정부 부채에 포함되지만, 일반정부에 포함되지 않는 공기업으로 분류할 경우 이들의 부채는 일반정부 부채에서 빠지는 것이다. 따라서, 일반정부 부채 산정에 있어서 공공기관들의 구분은 매우 중요한 이슈가 된다.
현재 우리나라는 유럽연합(EU)의 1995년 국가 및 지역회계에 관한 유럽체계(ESA: European System of National and Regional Accounts)기준에서 제안된 ‘50% 규칙’을 토대로 공공기관들을 분류하고 있다. 이는 해당 기관의 일정 기간 (매출액/생산원가) 비율이 50%를 초과하면 공기업으로, 그렇지 않으면 일반정부 기관으로 간주할 수 있다는 것이다. 한편, 앞서 언급된 UN의 2008년 SNA(System of National Accounts) 지침에서는 이러한 ‘50% 규칙’을 최소한의 기준으로 수용하도록 하고 있다. 즉, 정부로부터 상당한 재정지원 또는 정부보증을 받아 해당 기관의 예산상 제약이 느슨한 경우에는 공기업이 아니라 일반정부로 분류해야 한다고 밝혔다.
실제로 우리나라의 경우 공공기관 구분 절차는 모두 4단계로 이루어진다. 1단계에서는 정부로부터의 독립성 여부를 따진다. 독립성이 없다면 일반정부로 분류하고, 독립성이 있다면 2단계를 적용한다. 2단계에서는 특수기준에의 해당 여부를 따진다. 국민연금공단, 국민건강보험공단 등과 같은 사회보장기구 및 예금보험공사, 한국자산관리공사 등과 같은 구조조정기구는 일반정부로 분류하고, 여기에 해당되지 않는다면 3단계를 적용한다. 3단계에서는 앞서 언급된 원가보상률(판매액/생산원가) 기준을 적용한다. 최근 3개년 동안의 평균 원가보상률이 50% 이하이면 일반정부로분류하고, 50% 초과이면 4단계를 적용한다. 마지막 4단계에서는 정부판매비율(정부대상판매액/판매액) 기준을 적용한다. 최근 3개년 동안의 평균 정부판매비율이 80% 이상이면 일반정부로 분류하고, 80% 미만이면 공기업으로 분류한다.
그러나 이처럼 여러 단계에 걸친 구분 절차에도 불구하고, 공공기관 분류의 적정성에 대한 의구심은 쉽게 해소되기 어려워 보인다. 원가보상률 50% 및 정부판매비율 80% 기준이 우리 실정에 맞는가도 고려해 봐야 할 부분이지만, 독립성 여부 및 특수기준에의 해당 여부 판단 자체가 쉽지 않기 때문이다. 논란을 최소화하기 위하여 정부는 매년 공공기관운영위원회를 개최하여 공공기관의 신규 지정, 지정 해제, 재분류 결정을 맡기고 있지만, 민영화를 위한 일부 금융기관의 공공기관 지정 해제 및 한국거래소의 공공기관 지정 유지 등 최근의 일부 사례에서 보듯이 공공기관운영위원회의 결정 자체가 논란이 되는 경우도 있다.
국제기구들, 공공부문 전체를 포괄하는 공공부문 채무 지표 도입
공공부문 중 일반정부(general government) 부문만을 포괄하는 기존 지표의 이러한 문제점을 인식하여 최근 주요 국제기구들이 공동으로 공공부문 전체를 포괄하는 공공부문 채무(public sector debt) 지표의 도입을 추진하고 있다. 국제 공공부문 채무 통계의 개선을 위한 이러한 움직임은 국제 통계 격차 축소 이니셔티브(G-20 Data Gaps Initiatives)의 권고사항 중 하나로서, 2009년 10월 G20 정상이 합의한 내용이다. 주요국들의 재정 건전성이 빠르게 악화되고 일부 국가들의 재정 문제가 세계경제를 뒤흔드는 상황에서 올바른 감독 및 의사결정을 위한 일관성 있고 국가간 비교가 가능한 국제 재정통계 데이터의 필요성이 크게 높아졌기 때문이다.
이후 세계은행(World Bank), 국제통화기금(IMF), OECD, BIS, UNCTAD 등 9개 국제기구들은 공공부문 채무(public sector debt) 통계 자료를 배포하기 위한 새로운 데이터베이스(PSD: Public Sector Debt database) 개발을 위한 협약을 맺었다. 국제적으로 동의된 표준 마련을 위한 공동작업의 결과, 2011년 말 공공부문 채무 통계 작성지침(Public Sector Debt Statistics Guide)이 발표되었다.
공공부문 부채 통계의 측정, 집계, 분석, 발표를 위한 광범위한 가이드라인을 제공하는 이 지침에 따르면, 일반정부 부문뿐만 아니라 금융공기업 및 비금융공기업 등 공기업 부문까지 포괄하는 공공부문 전체의 채무를 작성하고 공개하도록 권고하고 있다. 보다 구체적으로, 발생주의 회계기준을 적용하여 채권자가 채무자에게 미래에 이자 혹은 원금의 지급을 요구할 수 있는 부채로서의 채무를 측정하도록 하고 있으며, 중앙은행 역시 금융공기업으로 분류하도록 규정하고 있다.
세계은행은 이미 지난 2010년 12월부터 관련 통계를 공개하기 시작했고, 현재 96개국이 PSD 이니셔티브에 참여하고 있다. 그러나 아직까지는 그 참여가 자율적인 관계로 자료를 제출하지 않고 있는 나라도 24개국에 달하고, 통계 집계 상의 현실적 어려움 등으로 인해 공공부문 전체의 상세 채무 자료를 모두 제출하고 있는 나라는 13개국에 불과하다. 우리나라 역시 공공부문 채무 통계 작성지침에 따른 공식 통계는 아직까지 발표되지 않았지만, 올해 들어 공공부문 재정통계 산출을 위한 준비작업에 착수한 것으로 알려졌다.
일반정부 채무 대비 공기업 채무, 매우 큰 편
세계은행 홈페이지를 통해 공공부문 채무 통계 작성지침에 따른 공식 통계를 확인할 수 있는 나라들과 우리나라의 공공부문 채무 상황을 비교해 보았다. 우리나라의 경우 국제통화기금이 발표하는 국가별 일반정부 채무(general government gross debt) 자료와 정부가 발표하는 공기업 부채 자료 및 한국은행의 통화안정증권 발행 잔액을 토대로 공공부문 채무 금액을 추산했다.
한국은행의 통화안정증권 발행 잔액을 공공부문 채무에 포함시킨 것은 앞서 설명한 바와 같이, 공공부문 채무 통계 작성지침에서 중앙은행을 금융공기업으로 분류하여 공공부문에 포함시키고 있으며, 실제로 영국, 프랑스 등 선진국들도 중앙은행을 금융공기업으로 분류하고 있음을 감안했다. 여기에서 한국은행의 부채 중 통화안정증권 발행 잔액만을 포함한 것은 선진국들의 경우 정부가 발행하는 국채를 통해 이루어지는 통화량조절, 즉 공개시장조작이 우리나라의 경우 한국은행이 발행하는 통화안정증권을 통해 이루어지고 있다는 사실도 고려했다.
우선, 우리나라의 경제 규모 대비 공공부문 채무 수준은 선진국과 개도국의 중간 정도인 것으로 나타났다. 2012년 기준 우리나라의 GDP 대비 공공부문 채무 비율은 75.2%로서, 일본(308.2%), 캐나다(154.8%), 호주(89%)보다는 낮았지만, 멕시코(38.7%), 인도네시아(33.1%), 필리핀(18%)보다는 높았다.
그러나 일반정부 채무 대비 공기업 채무 수준은 비교 대상 국가들 중 가장 높은 수준으로 나타났다. 2012년 기준 우리나라의 공기업 채무는 일반정부의 채무의 118.3%에 달해 호주의 62.9%, 일본의 43%에 비해서도 월등해 높았다. 공기업 채무에서 한국은행의 통화안정증권 발행 잔액을 제외하더라도 이 비율은 80.7%로 여전히 비교 대상 국가 대비 가장 높은 수준이었다.
이러한 분석 결과는 우리나라의 경우 경제 규모 대비 공공부문 전체의 채무는 선진국 보다 낮은 수준이지만, 공공부문 채무의 구성에 있어서 일반정부 채무 대비 공기업 채무가 여타 국가들에 비해 매우 많은 상황임을 나타낸다. 동일한 공공부문 채무이지만, 일반정부 채무의 경우 예산 심의, 국의 동의 등의 절차를 거치는 반면, 공기업 채무의 경우 그 통제의 정도가 상대적으로 약하다는 점을 감안할 때, 일반정부 채무에 비해 매우 많은 공기업 채무는 우려되는 대목이다.
부채 급증으로 공공기관 재무 건전성 약화 추세
실제로 최근 수 년간의 공공기관 자산 및 부채 증가 추이를 살펴보면, 공공기관들의 부채가 자산에 비해 매우 빠르게 늘어났음을 알 수 있다. 2013년 1월 현재 공공기관으로 지정된 295개 기관들의 자산은 지난 3년 동안 144조 4천억 원 늘어난 반면, 부채는 같은 기간 156조 6천억 원이나 늘어났다. 자산보다 부채가 12조 2천억 원이나 더 늘어난 셈이다. 그 결과, 이들 기관의 (부채/자산) 비율은 2008년 57.1%에서 2012년 67.5%로 높아졌고, 2011년에는 8조 5천억 원, 2012년에는 1조 8천억 원의 당기순손실을 기록했다.
이처럼 최근 공공기관들의 부채가 늘어나고 재무 건전성이 악화된 원인으로는 보금자리사업, 4대강 사업, 학자금 대출 등 정책사업 추진, 에너지 관련 시설 투자 등 미래 대비 중장기 투자, 서민생활 안정을 위한 공공요금 인상 억제 등 공공기관이라는 특성에 기인한 다양한 원인들을 들 수 있다. 그러나 과도하게 늘어난 부채는 이자지급 및 상환 부담을 가중시켜 공공기관의 수익성을 악화시킬 수 있고, 공공기관이 과중한 부채를 스스로 감당하지 못할 경우 국민경제 전반의 부담으로 귀결될 수 있다는 점에서 공공기관의 재무 건전성에 대한 통제를 보다 강화해야 할 것으로 보인다.
정부가 지난해 처음으로 2012년부터 2016년까지 5년 간의 공공기관 중장기 재무관리계획을 수립하고, 그 실행 상황을 지속적으로 점검해 나가기로 한 것도 이러한 문제점을 인식한 결과로 보인다. 그러나 중장기 재무관리계획 수립의 대상이 자산 2조원 이상 41개 공공기관으로 한정되어 있고, 계획의 내용에 있어서도 향후 경제성장률 가정 등이 다소 낙관적인 전망에 근거하여 수립된 것으로 보인다는 점은 여전히 아쉬운 대목이다.
최신 국제기준에 따른 재정통계 작성하고
적극 활용해야
미국의 서브프라임 모기지 사태, 유럽의 재정 위기, 일본의 과도한 정부부채 문제 등을 통해 알 수 있듯이 재정 건전성 유지 및 제고의 중요성이 더욱 높아지고 있다. 세계경제가 위축되고 경제 위기에 직면한 상황에서 재정 상태가 양호한 국가들과 그렇지 못한 국가들의 명암이 뚜렷이 갈리고 있기 때문이다. 특히, 우리나라의 경우 경기 대응을 위한 재정 지출 증대뿐만 아니라 인구 고령화, 복지 수요 증대, 경제 혁신을 위한 투자 필요성 증대 등 구조적 요인으로 인해 재정 악화에 대한 우려가 높은 상황이다. 특히, 현실화될 경우 막대한 재정 지출이 불가피한 통일이라는 상황에도 대비해야 한다.
올바른 재정 정책 수립의 출발점은 재정 건전성에 대한 정확한 판단일 것이다. 앞서 언급한 바와 같이, 주요 국제기구들에 의해 주도되고 있는 국제 재정통계 개편의 글로벌 트렌드는 기존의 일반정부 부채(general government liability) 지표보다 더욱 포괄적으로 공적인 채무 부담을 측정하려는 공공부문 채무(public sector debt) 지표를 개별국가로 하여금 작성하고 보고하도록 하는 것이다. 이는 보다 다양한 재정지표 통계들을 확보함으로써 다양한 정책 목적에 부합하는 적절한 재정통계를 활용하는 것이 중요해졌다는데 세계 여러 나라들이 공감대를 형성하고 있음을 의미한다. 재정 건전성을 판단하는 기준과 방법에 대해서는 전문가들의 충분한 검토와 연구, 국민적인 합의가 있어야 하지만 동시에 국제기준도 중시되어야 한다. 국제적 관행에 부합하는 재정통계를 작성함으로써, 객관적인 국제 비교를 통한 자국의 정확한 현황 파악 및 효율적인 의사결정이 이루어질 수 있기 때문이다.
이러한 맥락에서 우리나라의 경제 규모 대비 일반정부 부채 비율이 주요국들에 비해 높지 않다는 것만으로 우리의 재정 상태가 건전하다고 판단을 내리는 것은 지나친 과신일 수 있다. 지난 수 년간 정부부문에 비해 상대적으로 통제가 느슨한 공공기관들을 중심으로 부채가 빠르게 늘었고, 일반정부 채무 대비 공기업 채무비율은 여타 국가들에 비해 이미 월등히 높은 수준이기 때문이다. 공기업을 통해 이루어지는 준재정활동에 대한 보다 엄격한 준칙 수립과 감시가 필요함을 시사하는 대목이다.
개편된 국제 재정통계 기준에 맞추어 일반정부뿐만 아니라 공기업까지 포괄하는 전체 공공부문 채무(public sector debt) 지표의 산출과 활용을 서두를 필요가 있다. 현재 정부에서도 공공부문 재정통계 작성을 준비 중이지만, 현재 알려진 계획 상으로는 2012년도 공공부문 재정통계의 산출과 공표는 2014년 3월에나 이루어질 계획이다. 앞서 언급한 중앙은행 채무의 인식 문제뿐만 아니라 공적연금 충당부채, 정부보증채무의 인식 문제 등 해결해야 할 쟁점 사항들이 여전히 많지만, 국제기준, 해외사례, 국내여건 등을 종합적으로 고려한 활발한 논의와 연구를 통해 공적 채무 부담을 정확히 파악하고 국민적 공감대를 형성해 나가야 할 것이다.